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关于山东 河南两省利用外资实施农业综合开发情况的调研报告

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  为了解农业综合开发利用外资情况,国家农发办组织了由部内预算司等单位同志参加的调研组,对山东、河南两省利用世界银行贷款加强灌溉农业二期项目(以下简称世行二期项目)情况进行了调研。

  一、项目实施情况

  1998年到2003年,山东、河南两省世行二期项目累计完成投资分别为15.6亿元、15亿元,其中世行贷款分别为5.18亿元、5.16亿元,各建成旱涝保收、节水高效的标准化农田500万亩。项目区已成为农业增产、农民增收的样板田和农业现代化的示范区。2004年初,世界银行对该项目进行验收考评,评定结果为A等甲级。这是世界银行对在中国实施的农业项目给予的最高评价。

  (一)切实改善了农业基本生产条件。

  山东、河南两省地处中原,是全国主要的产粮大省。为提高粮食生产能力,解决农田基本建设问题,世行二期项目重点围绕农田灌溉进行综合治理,项目区建设了大量的节水灌溉工程。山东省在世行二期项目中,共为农民新打机井2.1万眼,修复旧井7854眼,修建地下管道1.3万公里,修建防渗渠道1967公里 220多万亩耕地用上了地下管道,30多万亩耕地用上了防渗渠道,是全省单个项目发展节水灌溉面积最多的一个。河南省衬砌渠道6100公里,埋设地下管道1906公里,新打机井1.9万眼,修复旧井4443眼,改造中低产田面积500万亩。项目区的农田灌溉条件彻底改善,农民十分高兴。“现在浇地可方便多啦!”这是项目区农民说得最多的一句话,也是农民最满意的一件事。郓城县张营乡二十里铺村,开发前全村浇一遍地要15天,开发后全村的耕地7天就能浇完,节约了三分之一的水,省了一半的柴油和人工。浇地的费用由以前的一亩地26元,减少到现在14元。

  (二)切实提高了粮食品质和产量。

  山东郓城县张营乡项目区过去是盐碱地,粮食产量低,品种单一。项目实施后引来了黄河水,用上了机井水,土壤盐碱被压下去了,低产田变成了高产田。小麦亩产由600斤提高到1000斤,玉米亩产由700斤提高到1200斤,棉花亩产由100多斤提高到近300斤。而相邻乡村未实施开发,粮食产量仍然徘徊在以往水平。项目区农民群众深有感触地说:“邻村的一亩八分地不如我们的一亩三分地打的粮食多。要想多产粮,还得搞开发呀!”河南偃师市高龙镇大屯村项目区已成为小麦良种基地,其中50亩小麦良种试验田,今年单产1298斤,创今年全国历史单产最高水平。调研组所到的项目区,其粮食的单位面积产量普遍比开发前提高了300斤到500斤。据当地干部群众反映,近几年,河南和山东粮食产量连创新高,与农业综合开发着力改善农业基本生产条件是分不开的。

  (三)切实带动了农民增收。

  项目区农业生产条件的改善,极大地促进了结构调整。农业生产条件的改善和种植结构的调整带来了农民收入的大幅度增加。洛阳偃师市李村镇有种植花卉的传统,但受农业生产条件的限制,发展很慢。世行二期项目实施后,改善了生产条件,花卉面积从不足千亩发展到2005年的近万亩,亩产值过万元。不少农户租地种花,成了种花大户。山东省以科研示范、技术推广及农民专业协会为依托,在每个项目县都建成了规模、效益显著的结构调整示范片,带动了全项目区的结构调整,全省项目区经济作物种植面积提高了17个百分点,作物复种指数从166%增加到193%,增长了27%。邹城市项目区推广了小麦垄作技术,单产提高15%,同时间作蔬菜,在垄上种黄瓜、甜瓜、西红柿,在垄下种大姜,由一年两作两收改为三作三收,亩均增收300多元。

  (四)切实促进了农村和谐社会建设。

  调研组在项目区实地看到的情形,与保存的历史音像资料中开发前项目区面貌相对比,真切地感受到农业综合开发实施世行项目所取得的成效。项目区面貌确实发生了根本性的改变,到处是田成方、林成网、沟相通、渠相连,林茂粮丰、瓜果飘香的喜人景象。农业灌溉条件、田间交通条件等农业基础设施的改善,帮助农民引进了种粮新品种、新技术。为农民提供了更多的挣钱门路。同时,世行项目的实施。带来了管理上的新观念。首先,项目建设要让农民做主,在哪儿打井、在哪儿建桥都有农民参与,农民是开发的主人,农民的意愿得到了充分的肯定和尊重。其次,把农民组织起来,参与管理。世行项目在实施中,强调农民用水者协会的建设,让农民组织起来,共同管理,民主协商,避免了邻里纠纷,促进了邻里关系和睦和干群关系的改善。如河南伊川县葛寨村,在项目实施前,水利工程不配套,农田灌溉纠纷不断,村与村之间,村组干部与农民群众之间关系紧张,项目实施后,改善了灌溉条件,解决了多年存在的浇地争水纠纷,邻里关系变得融洽,干群关系得到改善,村容村貌也得到明显改善。

  二、两省项目管理特点和经验

  山东、河南两省在实施世行二期项目中,把农业综合开发的方针政策与世界银行的先进管理方式有机结合起来,既发挥了农业综合开发强调“综合”的政策优势,又发挥了世界银行注重“管理”的机制优势,把国外发展现代农业的成功经验与我国农村的实际情况紧密结合,不断探索、创新项目和资金管理新机制。

  (一)前期准备细致充分,项目设计科学合理,为农业综合开发世行项目顺利实施奠定扎实的基础。

  扎扎实实做好项目前期准备是世行项目的一大特色,也是项目成功的重要因素。根据农业综合开发的任务目标要求,世行二期始终围绕着改善农业生产基本条件,提高农业综合生产能力,提高农业综合效益和增加农民收入进行项目规划和实施。山东省制定了“农田要升级,农业要增产,农民要增收,市场机制要完善,生态环境要改善”的建设目标,把项目区农业基础设施建设与结构调整、扶持农民专业协会结合起来统筹安排。同时,配套安排了大量的科技推广、农民培训、专业协会建设内容,使各项建设内容相互配合,互为补充,构成项目区发展农业和农村经济、增加农民收入的强大合力。项目区总体上实现了农田园林化、灌溉节水化、耕作机械化、作物良种化、栽培模式化、经营产业化、发展持续化、生产现代化。

  科学的项目设计思路为世行项目的成功打下了基础。在明确项目总体设计要求的基础上,两省对具体建设方案作了深入细致的可行性研究。组织了专门的班子,集中了水利、农业、林业方面的专家和管理人员,制定实施计划,对每一笔资金的去向都有明确的说明,防止资金使用的随意性。在项目前期准备过程中,世界银行先后派出了鉴定团、准备团、后续准备团、预评估团、评估团,对项目准备进行现场指导,对水资源的合理开发利用、项目对环境和社会的影响等,提出了意见和建议。两省与世界银行的密切合作,使整个项目的可行性研究工作做得细致、完善,为项目的顺利实施奠定了基础。

  (二)严谨规范的实施程序,及时有效的监督检查,确保了农业综合开发世行项目实施的质量。

  世行项目管理重视结果,更重视管理的过程,重视过程的合理性、合法性。整个项目的实施过程形成了一套非常完善的管理机制,环环相扣,节节相连,程序规范透明。其中重要环节是严格规范的招标采购和报账提款制度。

  世行项目所有的工程和物资都实行招标制。招标不设标的,实行最低评标价中标。与国内招标先定标的再议标的方法相比,提高了招标的竞争性,确保了公正性,使以最低的价格买到最满意的产品成为可能。这是外资项目招标的一条成功经验。两省在编制项目计划的同时,编制了与项目建设内容相对应的详细的物资和工程采购计划。选择有经验的招标代理公司和评标专家,在全国或地方发行的报刊上刊登招标广告,对投标公司一视同仁,不分省内、省外,始终坚持公开、公正、透明和最低评标价中标。对采购的货物由质量技术监督检验部门抽验、用户验收,确保货物符合标书要求。河南省仅土建国内招标一项比预算节约资金3021万元。山东省的招标有一半是省外企业中标。通过招标,节约了大量的项目经费,防止了资金的跑冒滴漏,保证了货物和工程的质量,受到项目区干部群众的赞扬,也赢得了省内外厂商的尊重。

  与招标制相配套的是报账提款制。世行贷款资金采用了先招标、供货、建工程,后拨付资金的方式。规定了严格的报账支付程序。所有的提款报账文件经过审查合格、手续齐备后,才能允许报账拨款。验收不合格的工程和货物一律不予报账。这一机制对中标的货物供应商和工程承包商严格履约发挥了不可替代的制约作用,成为基层项目管理人员的尚方宝剑,对于保障货物和工程质量发挥了重要的作用,成为项目建设的一个关键环节。

  为加强对项目的监督,世界银行每半年到项目区检查一次,每次检查都形成备忘录,及时总结取得的成就,指出存在的问题,提出整改要求。同时项目引进信息管理系统,把项目计划、完成情况与报账支付进度融为一体,相互对应,使项目进度和资金支付保持一致。通过信息系统随时监测项目区各项指标。

  (三)健全的组织机构,得力的管理队伍,为农业综合开发世行项目顺利实施提供机构和人力保障。

  根据项目建设的需要,建设一支高素质的、专业化的、长期稳定的项目管理队伍,这是世行项目的又一个成功做法。山东、河南两省各级都成立了项目领导机构和项目管理办公室。项目领导小组,由分管领导任组长,农发、财政、水利、农业、林业、审计、环保等项目相关单位的负责同志为成员,负责项目的组织领导和综合协调,决定项目建设的重大事项,组织必需的人力、物力、财力。项目管理办公室组成人员都是各个行业的专家和技术骨干,具有丰富的项目管理经验和组织协调能力。根据世行项目管理特点和需要,各级项目办都十分重视对管理人员的培训,学习国内外先进的技术和项目管理经验。不断提高项目管理人员的业务素质和管理水平。

  (四)扎实深入的群众工作,重视部门间的配合,为农业综合开发世行项目可持续运行奠定扎实的民主基础。

  两省在项目实施中注意充分发挥农民群众的作用,尊重农民的主体地位。在项目区选择、工程规划、筹资投劳、运行管护方面,与村民委员会一起,反复召开村民会议,充分征求农民意见。 在发动农民积极参与项目建设方面采取了很多措施:一是组织专家组到各村对农民开展普遍性培训,认真耐心解答农民疑问;二是印发项目建设和管理的小册子分发到项目区农户;三是通过广播、电视广泛开展宣传活动。深入细致的群众工作,调动了农民的积极性。山东省枣庄市台儿庄区的农民积极献计献策,将原来设计的通过渡槽输水的方案,修改为通过地下管道输水,既节省了投资,又减少了占地,还降低了工程管护费用,在项目区传为佳话。在项目的运行管护方面,农民群众以各种方式积极参与工程管护,自觉地维护各类工程,确保了工程效益的发挥。如伊川县经常利用电视、广播进行宣传,设置管护标牌165块,刷新固定宣传标语1000余条,建管护房30座,为管护人员提供便利条件。选派责任心强的老党员、老干部和群众骨干担任管护员,组成了80余支管护队伍,建立了完善的管护网络。目前,该县项目区水利工程完好率95%以上,林木工程完好率也超过90%。项目工程已经建成多年,仍然运行良好。

  世行项目涉及财政、水利、农业、林业、环保等多个部门的工作,需要各部门密切配合,分工协作。在项目建设计划审定、资金筹集、报账提款、资金监督、水资源开发利用与管理、环境监测等方面,各部门各司其职,各负其责,主动配合,密切协作,充分地发挥了专业优势,形成了强大的合力。世界银行的专家认为,农业综合开发世行项目之所以被认定为是最好的农业项目,其中集中发挥了各部门的作用,是重要原因之一。

  三、几点启示和建议

  客观地讲,农业综合开发外资项目投资额不大,涉及的省份只有几个,惠及的农民也是少数。但调研组认为,农业综合开发外资项目为项目区农民生产发展奠定了坚实的基础,项目实施过程中引进了许多先进的管理理念、管理方法,成为我们学习借鉴国外先进经验的最佳平台。

  (一)农业综合开发外资项目为我们引进了先进的管理理念。

  国内农业项目,大部分是由政府行政组织实施,农民处于被动地位,不完全了解情况,甚至根本不知道是什么项目。而农业综合开发外资项目实施中,注重对农民的宣传,尊重农民的意愿,注意发挥农民的主体作用,强调农民的参与程度,强调民主管理。这种民主管理模式充分调动了农民的积极性和主动性,使决策更加科学,管理更为规范,形成人人参与开发,人人都是项目主人的良好局面。

  (二)农业综合开发外资项目为我们引进了先进的管理机制。

  农业综合开发外资项目实施过程中探索建立了一整套科学、规范、程序化的运行机制和管理制度。相对国内一些项目而言,外资项目更加注重事前、事后的全程监督,采取的合同管理、信息系统、报账提款、项目招标、农民用水协会等管理手段更科学,更有成效,是值得国内财政支农项目学习和借鉴的。

  (三)建设社会主义新农村需要加大引进外资项目的力度。

  建设社会主义新农村,巩固和提高农业综合生产能力、增加农民收入是基础,也是关键。从近几年情况看,国家财政支农资金规模不断加大,但对农业基础建设投入略显不足,农业基础脆弱,有些支农项目资金管理手段相对落后,效益并不突出。因此,按照新农村建设中夯实农村经济基础、促进农民持续增收的要求,进一步加大引进外资项目力度,在补充国内资金投入不足的同时,更重要的是引进、借鉴世界先进的管理经验,推动整个财政支农资金使用效益的提高,把有限的“钢”用在“刀刃上”。农业综合开发利用外资项目积累的管理经验、造就的管理人才和形成的一套完整的管理制度,是一笔宝贵财富。外资项目实际上成了我们学习国外现代农业发展经验的一个重要平台,成了引进国际先进管理理念与管理方法的试验田。正是通过外资项目的实践,才使我们在完善和创新农业综合开发管理机制上有了更多可借鉴的经验。因此加大农业综合开发利用外资力度,意义重大。

 

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