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整合财政支农资金 提高支农资金使用效益

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  一、近年来财政支农政策的基本特征

  (一)财政支农投入总量大幅度增长

  2001—2005年中央财政用于“三农”的资金达11300多亿元,平均每年2260亿元;2006年中央财政用于“三农”的各项支出共3397亿元,比上年增加422亿元,增长14.2%;2007年中央财政预算安排“三农”支出共计3917亿元,比2006年增加520亿元,增长15.3%。

  (二)减负和补贴手段并用

  2006年开始农业税已在中国完全消失,当年中央和地方财政分别安排转移支付资金782亿元和250亿元,农民减负总额约1250亿元,人均减负约140元。国家财政对农民的补贴在过去“三补贴”的基础上,从2006年开始已发展成为“四补贴”。2007年,除各地用于种粮农民直补资金达到粮食风险基金的50%以上之外,中央财政预算安排良种补贴55.7亿元、农机具购置补贴12亿元,农资综合直补276亿元,分别比2006年增加15亿元、6亿元和156亿元。

  (三)大力支持农村社会事业发展

  一是支持农村义务教育。2006年开始国家对西部地区全部免除农村义务教育阶段学生学杂费,到了2007年这一政策已扩展到全国1.5亿农村义务教育阶段的中小学生,并提高了农村中小学公用经费保障水平。同时对家庭经济困难学生免费提供教科书并补贴生活费的政策也由西部地区扩展到全国。为此,中央财政2006年和2007年分别安排支出150亿元和279.8亿元。二是扩大新型农村合作医疗改革试点范围。到2006年底全国50.7%的县(市、区)进行了改革试点,参合农民4.1亿人,中央财政补助标准由10元提高到20元,在2007年试点范围扩大到80%以上的县。三是支持农村文化事业。安排资金25亿元,加快实施广播电视村村通工程,以农村基层为重点,积极推进全国文化信息资源共享工程和农村电影数字化放映。四是支持在全国范围建立农村最低生活保障制度。到2006年底,全国已有23个省(市)建立了这项制度,在2007年这项制度推向全国普遍实行。

  (四)积极支持农业和农村经济发展

  近年来通过国债资金重点支持农村“六小”工程,大大改善了农村生产生活条件;加大农业综合开发力度,促进了粮食生产能力提高,增加了农民收入;加大农村劳动力转移培训支持力度,提高了农民素质、技能和就业能力;运用财政和政策手段,支持和促进现代农业建设,包括支持农业技术推广、测土配方施肥、小型农田水利建设、农业产业化及农产品加工业等;进一步加大扶贫开发力度,2007年预算安排144亿元,比去年增加7亿元。

  (五)大力支持农村经济改革

  国家财政鼓励有条件的地方在全省范围内开展农村综合改革试点,暂不具备条件的省份也要扩大市、县改革试点范围。此外,认真清理化解乡村债务,扩大化解乡村债务试点范围,建立激励约束机制,优先化解举办农村义务教育等公益事业形成的债务。促进深化农村金融体制改革,中央财政安排试点地区农村信用社保值补贴利息资金19.56亿元,支持深化农村信用社改革。安排农业保险保费补贴资金10亿元,选择部分农业保险基础较好的农业大省,支持开展政策性农业保险试点。同时,加大支农资金整合力度,注重发挥政府资金的带动作用,引导农民和社会资金投入农村建设,加快构建多元化的社会主义新农村建设投入稳定增长机制。

  、财政支农资金使用管理中存在的主要问题及成因

  (一)主要问题

  1. 涉农管理部门多,财政支农资金难以形成合力

  目前,支农资金的管理仍然延续计划经济的管理模式,存在着严重的条块分割现象。从中央部门来看,直接分配与管理支农投资的有发展改革委、财政部、科技部、水利部、农业部、林业局、气象局、国土资源部、国务院扶贫办、国家防汛抗旱办等十多个部门,如果加上交通、电力、教育、卫生、文化、民政等安排涉农专项投资的部门,则有十六、七个部门之多。在主要支农投资中,基本建设投资(含国债投资)由发展改革委统一平衡,会同有关行业主管部门和地方安排计划并组织实施;支援农村生产支出、农业综合开发支出、农林水气部门事业费等由财政部门直接安排或会同有关部门安排;支援不发达地区支出由国务院扶贫领导小组确定分配原则,审定分配方案,发展改革委和财政部分别负责管理以工代赈资金和其他专项扶贫资金;农产品补贴由财政部门或财政部门与主管部门共同管理。此外,国土资源部还负责安排中央分成所得用于土地开发、整理和复垦的新增建设用地土地有偿使用费。在各部门内部,又分别由多个业务司负责分配和管理支农投资。由于支农资金分属多个部门管理,各部门对政策的具体理解、执行和资金使用要求各不相同,政策之间难以有机协调,基本上是各自为政,难以形成合力。

  2.部门职能交叉、多头管理,容易造成重复投资

  按照现行统计口径和预算收支功能分类科目,政府支农资金包括基本建设投资(含国债资金)、支援农村生产支出、农业综合开发支出、支援不发达地区支出、农产品政策性补贴支出、农业生产资料价格补贴等16大类。但是,各部门支农资金在使用方向、项目布局、建设内容等方面都不同程度地存在着交叉安排和重复投资现象,影响了支农资金的使用效益和政策效应。例如,农田水利建设项目在农业综合开发和水利、扶贫、以工代赈等方面存在重复;水土保持项目在水利、林业两个部门均有安排;种养项目在扶贫、农业、畜牧、林业、农业综合开发等部门之间存在交叉投资;扶贫移民搬迁中的基础设施建设项目在交通部门的“村村通”工程和以工代赈的农村公路建设等方面具有相同的建设内容;农业产业化龙头企业和基地建设项目在财政部门的农业财政、农业综合开发以及农业部门的农业产业化办公室和扶贫开发办公室以及发改委等部门之间存在多头安排的现象;科技成果转化项目在科技部门和财政部门的农业财政、经济建设方面都有项目资金投放。这种交叉重复造成了支农投资极大的浪费,地方为了做好一项工程,往往在不同部门之间重复申报项目,“以此充彼”的现象时有发生,支农资金使用效率不高。

  3.支农投资运行成本高,中间损耗大

  首先,我国政府层级多,项目的申报审批、资金的传输和项目的检查验收都花费时间长,增加了成本;加上财政体制和行政体制改革滞后,分税制改革不彻底,导致责权模糊,降低了财政支农效率。其次,由于资金和项目大都掌握在上级有关部门,而各支农资金主管部门对投资的前期准备工作要求各不相同,地方政府往往就一个项目准备多套申请立项的方案,耗费较多的财力、人力到各部门跑项目,争取资金,使行政运行成本增加。“天女散花”、“跑部钱进”成为我国基层财政部门对上述现象的无奈概括。再次,现行农业生产经营方式使得财政支农成本高。西方国家的经验表明,对农民的补贴要直接到位,必须与土地的集中经营相联系。发达国家的农民往往都是拥有上百公顷土地的农场主,而且都有行业协会。政府对农业的补贴也多是借助于行业协会来进行。在我国,政策实施的对象主体为大量的分散化的小农户,导致支农政策执行成本高昂,小农经济的分散经营成为财政支农政策中主要的体制障碍。

  4支农资金追踪监管反馈差

  目前,中央政府支农项目的审批、监督与审核权实际上集中在主要相关部门。农业投资监督制衡机制不健全,导致支农资金可以被随意分割、截留和挪用。近年来,尽管主管部门已经在实施项目管理、标准文本管理、专家评审制度、政府采购和国库集中支付制度等方面取得了进展,但是“上有政策、下有对策”,项目监管效果有限。如前所述,按照现行的预算支出分类科目,仅中央财政预算内安排的支持“三农”资金就有16类,每一类中又相应按不同的使用方向设立具体的专项资金,这些专项资金又分属财政部门、发展与改革委、科技部、农口行业主管部门分配管理。就省以下来看,资金来源多头,管理要求和制度多样,资金支付方式不一。按照资金的使用和运行的方向,有些资金直接补贴到农民手上,有的资金支付到项目单位,有些资金则支付给金融机构。资金来源分散,管理制度和要求不统一,支付方式、渠道和对象分散,使得一部分资金在支付过程中游离于监管之外,难以保证资金按照规定的使用方向合理、规范的运行,不仅加大了资金的管理监督难度,而且无形中增加了监督管理的运行成本。

  (二)问题成因

  我国财政支农资金使用管理存在的问题,有多方面的原因,主要包括:

  1. 政府支农政策目标宽泛,职能定位不明确。现行的农业投资体制基本上是延袭计划经济的体制,以单打一的国家投资为主,虽然近几年在农业投资中吸引了部分民营企业投资,也用了一定的资金投向了民营经济经营的项目,但到目前为止,国家还没有一个明确的界定,什么类型的项目该由国家投入?政府在支农资金使用管理上到底应发挥怎样的职能?什么类型的项目该由其他经济主体投资,包括民营经济的投资?于是造成了凡是农业项目,国家都可以投资,也都可以不投资的局面。投向民营经济中的财政资金也大多没有一个考核的标准和机制,对这部分财政资金的投资效益研究不够,重分配、轻管理的现象普遍存在。

  2. 部门职能和权力配置不合理。一方面,政府宏观经济管理部门直接或牵头管理支农资金项目,由于面广事多等原因无法开展有效的资金和项目监管;同一类型项目由多个部门管理,缺乏统一整合、集中实施,造成资金投入分散,难以集中资金办大事,影响了建设项目投资效果。另一方面,目前农业专项投资主要靠中央和省、市级,而县、乡级很少投入,等靠要的思想相当严重。同时为了化解各地的需求矛盾,各级政府每年要拿出相当一部分资金用于各地的投资平衡,使得支农资金使用政策和扶持重点难以充分体现。

  3. 社会中介组织发育迟滞。社会中介组织包括项目评估单位、独立的会计审计机构等。由于各种原因,目前社会中介组织发育滞后,尚未真正成为政府职能转移的有效载体,参与社会经济活动的深度、广度远远不够。在财政支农项目立项和检查过程中,有很多项目都没有中介组织进行立项审核,支农资金管理监督渠道单一、力度不够。

  4. 缺乏权威、统一、规范的资金运行与管理规则。当前的支农投资基本上都是以“条条”为主管理,主管部门在安排支农投资时多从部门角度考虑,加之缺少沟通,不仅在项目建设内容上缺乏配合,在计划下达和管理要求上也不一致。在投资管理方式上,不同部门都有各自的管理办法和要求,甚至同一类项目,不同部门也有不同的管理办法和要求,存在明显的行业特点和部门色彩,缺乏权威、统一、规范的资金运行与管理规则。地方在资金使用上,即使投入同一地块的财政支农资金,也必须按照上级不同部门各自规定的资金投向和范围使用资金,不敢“越雷池一步”,导致部分地区资金投入与实际需求相脱节。

  三、整合财政支农资金的重要意义

  (一)有利于集中力量,增强支农资金的整体合力,加快推进社会主义新农村建设

  从总体看,目前农业和农村基础设施建设明显滞后,远远不能满足农业发展、农民增收和全面建设小康社会的需要,仍然是国民经济和社会发展中的薄弱环节。社会主义新农村建设是一项系统工程,在新农村建设过程中,生产和生活的各要素必须得到妥善配置才能发挥合力,进而促进农村面貌的全面提升。整合财政支农资金正是很好地实现这一目标而提出的一个综合性解决思路。通过整合财政支农资金,可以有效促进农业和农村基础设施建设,改善农民生产条件和生活条件,提高农业综合生产能力和农民收入水平,从而扎实推动新农村建设进一步深化。

  (二)有利于逐步规范支农资金投向,合理、有效配置公共财政资源,提高支农资金的使用效益

  首先,我国目前的支农资金决策机制还以“自上而下” 为主,在这种决策机制下,地方虽然发现了实际存在的资金交叉、重叠或缺位、越位现象,但由于政策限制和自身的投资冲动也不得不委曲求全。整合财政支农资金就是坚持以县为平台,以项目整合和资金渠道整合为主要途径,加大地方在支农资金决策机制中的影响力。在此基础上,充分发挥地方政府支农资金管理的积极性。其次,只有协调整合好支农资金才能有效配置公共财政资源。规范政府支农资金投向与高效配置公共财政资源实际上是一个问题的两个方面。只有通过整合财政支农资金来规范资金投向,才能保障公共财政资源的高效利用;只有在协调支农资金基础上逐步改善公共财政资源配置,才能从根本上规范资金投向。而财政支农资金的整合进程将对此起到至关重要的推动作用。

  (三)有利于促进行政改革和政府转变职能,克服“缺位”和“越位”现象,加强对农业基础产业的支持

  公共财政的理论框架给政府职能的定位作了一个非常清晰的描述,即政府只投入那些具有公共品性质或市场不能有效提供的产品和服务。在实际工作中,真正具有公共品意义的产品,如义务教育、社会保障、生态环境等,还没有完全纳入公共财政的预算范畴,而一些亟待扶持但公共品性质不明显的产品和服务,也需要逐步加大投入。整合财政支农资金就是要把所有涉农单位的支农资金统一起来,在确保不重叠、不交叉基础上,从全局的视角把握投入重点,有比较、有侧重地开展支农工作。这一进程将有助于推进政府职能的转变,从而从根本上克服财政支农投入“缺位”和“越位”的现象。

  (四)有利于扩大支农资金投入规模,促进建立财政支农资金稳定增长的长效机制

  建立财政支农的稳定增长机制首先要保证资金总量的长期稳定增长。财政支农资金的整合将有利于投入决策的合理化,也有助于构筑财政资金的绩效评估体系。投入决策的合理化最直接的影响就是资金效益的提高,而绩效评估体系的建立也给进一步加大投入力度提供了依据和保障。同时,整合财政支农资金将有助于规范资金投入、明晰投资主体、加强财政监督。在此基础上,对于一些重点财政支农项目可以考虑构建独立核算的法人化投资主体,配合其他财政、税收优惠政策来吸引社会资本的加入。这无形中就放大了资金投入规模,对建立财政支农资金的稳定增长的长效机制具有十分重要的意义。

  四、整合财政支农资金的政策建议

  (一)进一步加强支农资金的存量整合

  1. 按照资金的使用类别有效整合财政支农资金

  这需要根据财政支农目标和重点,逐步改变过去财政支农资金渠道多,分类不合理的状况,适当归并设置支农资金,突出财政支农资金的公共性。整合的类别主要有:

  ——改善农业基本生产条件类资金。指主要用于支持农业生产、改善农业生产条件、促进农业现代化建设的资金。目前可以归并为此类的资金有:农林水等领域的基本建设投资、支持农业生产类资金、农业综合开发资金、水利建设基金、农业科研推广资金、良种补贴资金、粮食直接补贴资金等。

  ——抗灾救灾类资金。指主要用于农业防灾减灾、病虫害防治和农村灾歉救助的资金。目前可以归并此类资金的有:特大防汛抗旱资金、农作物和森林病虫害防治资金、动植物疫情防治资金、农业税灾歉减免补助资金、农村救济费等。

  ——生态环境建设类资金。指用于农村水土林草等生态资源的建设保护和开发利用方面的资金。包括农村水土保持补助费、退耕还林资金、天然林保护资金、防沙治沙资金等。

  ——结构调整类资金。指促进农业结构调整、农产品精深加工和农村劳动力转移就业资金。目前可以归并此类的资金有:农业产业化资金、农民培训资金等。

  ——管理服务类资金。指主要用于对农业农村发展进行组织管理和提供公共服务的资金,包括农林水气等部门的行政事业费等。

  ——农村发展类资金。指主要用于支持农村公益设施建设和农村社会事业发展方面的资金,目前可以归并此类的资金有:支援不发达地区资金、农村公共基础设施建设资金、农村教育、医疗卫生和文化方面的支出、农村税费改革转移支付等。

  2.在支农资金管理体制上,逐步构建“以县为主,上下协调”的支农资金整合路径

  一般来说,大多数支农资金最终是都要投放到县域经济的,县级是最终使用者,所以实行以县级为主开展支农资金整合试点,有利于从各个环节探索和完善支农资金管理的办法,也可直观快速反映支农资金整合试点工作的实际效果,对出现的问题还可及时应对。因此,在县一级开展整合是最为必要的,也有整合的基础和条件。如果继续坚持以县为主整合支农资金政策思路,未来财政支农资金的存量整合很可能会从目前的“条条为主”走向较为符合实际的“条块结合”模式,即下放部分支农项目的审批和管理权限,加大直接到县级的“整块拨款”份额。 “以县为主”的平台,既是整合支农资金的平台,也是改革支农资金管理制度的平台。

  3.在支农资金操作方式上,逐步打造“项目”或“产业”平台实现支农资金整合

  在目前机构和职能还不能作大的调整的情况下,通过打造“项目”和“产业”平台来整合资金不失为一个比较有效的资金配置途径。在不调整原有管理体制、不改变资金原有性质的前提下,有机捆绑、相互衔接、匹配投入、各司其职,实现项目共建、资源共享和利益均沾。要着重寻找资金整合的切入点和着力点,努力构建资金整合的载体。比如,可将农村基础设施建设作为一个整合载体,把农业基建投资、农业综合开发、水利建设基金、农村小型公益设施、农村基础教育、医疗卫生和文化等方面的资金,按照统一的规划投入到重点区域,统筹安排使用。

  4.创新资金管理机制,提高资金使用效益

  根据公共财政体制的要求,对现有财政支农专项资金进行清理、归类和整合,集中资金支持农业发展的重点领域和关键环节,提高财政支农资金使用效益。在调整农业专项资金的同时,要按照事权与财权相一致的原则,对资金管理部门的职权范围进行适当的划分。此外,在资金的具体管理上,通过对财政涉农补助资金实施有效监督、严格把关,能够避免管理中存在的漏洞,做到既科学又规范、既公开又透明。财政涉农资金发放方式改革的思路是:凡是财政安排、直接发给农民的补助资金,都采取直接集中支付的方式,减少资金的中间运行环节,有效避免县、乡政府和职能部门截留、挤占、挪用支农资金的现象,从政策制度上建立财政支持“三农”资金安全运行和及时足额到位的机制,将大大提高直接补贴农民资金的到位率和安全性。从支农资金来源看,80%以上来自中央和省(直辖市、自治区)两级,按照管理上权责统一的要求,同时考虑到目前国库制度改革的现实状况,可以适当抬高财政支持“三农”资金的直接集中支付层次,把中央财政和省一级财政安排的支持“三农”资金的直接集中支付业务放在省一级,是比较恰当的。而且,随着“省直管县”财政管理体制的试点和推广,省一级直接集中支付的中间环节将会大大减少,省级操作的难度和业务量是可以承受的。

  (二)逐步建立健全支农资金 “增量整合”的新机制

  鉴于我国现行的财政支农资金政出多门,资金分散,资金“存量整合”难度大的情况,在未来进一步加大财政支农资金力度的同时,要未雨绸缪,尽快建立与公共财政体制相适应的支农资金“增量整合”机制。

  1. 统一公共收支,明晰财政支农职责

  要改革财政支农预算分配管理方式,统一预算内资金与预算外资金,科学划分财政支农预算科目,把人员机构经费与建设发展支出严格分开,将人员机构经费等日常支出纳入财政统一管理,逐步将财政建设性资金纳入政府固定资产投资范畴统筹安排。按照“减少交叉、权责一致、强化协调、增强服务”的原则,调整和归并部门职能分工,切实改变目前支农投资多头管理的局面,重点是理顺投资主管部门和财政主管部门在政府财政性建设资金分配管理方面的职能定位,改变单个部门既管项目又管资金的格局,建立部门间合理分工、共同协商、相互制衡和有效监督的机制,从而改变支农资金投资渠道多、使用分散的状况。

  2. 以农业综合开发模式来集中支农增量资金,集中用于社会主义新农村建设

  统筹使用支农资金是推进社会主义新农村建设的重要途径,也是支农资金整合的未来方向。在这一进程中,以农业综合开发模式整合资金的优势较为明显。(1)农业综合开发坚持综合性的开发方式,从而实现了农业经济效益、生态效益和社会效益的整体提高。这是农业综合开发区别于其他支农形式的一个最为显著的特征。(2)农业综合开发始终坚持因地制宜的原则,坚持按自然规律和经济规律办事,因地制宜,不搞一刀切,着力发展具有区域特色的主导产品和支柱产业,促进全国农业区域布局的调整和优化,从而形成区域化、专业化、规模化的生产格局。(3)农业综合开发形成了 “国家引导、配套投入、民办公助、滚动开发”的投入机制,既发挥了国家资金的导向和支持作用,又体现了“谁开发、谁受益”的原则,调动了农民和社会各方面的积极性,从上到下形成了多渠道、多形式吸引和增加投入的良好局面。(4)农业综合开发形成了一套较为完善的资金和项目管理机制。农业综合开发一直实行按项目管理资金,并按照绩效管理的要求逐步建立了一整套严格有效的管理办法和措施,包括按“综合因素法”分配资金,建立项目库并严把立项关,实行资金专人管理、专账核算、专款专用的“三专”制度,对财政资金实行县级报账制,全面推行项目法人制、招投标制、工程监理制、资金和项目公示制,将内部检查和外部检查有机结合,实现监督主体、监督方式多元化,严格项目竣工验收,发现问题及时整改。等等。5)农业综合开发形成了一套卓有成效的管理体制。农业综合开发自1988年实施以来,即形成了由计委(发改委)、财政、银行、水利、农业、林业、国土等多个部门共同参与的“联席会议制度”,有关农业综合开发重大方针、政策须由联席会议研究制定。地方各级党委、政府加强领导,各有关部门密切配合,围绕开发的总体目标,积极动员和组织广大干部群众,形成合力搞开发,确保了农业综合开发工作的顺利进行。

  以农业综合开发模式为主导模式整合财政支农资金只是说明支农资金增量的使用制度创新。这种制度创新,需要从中央到地方贯彻支农“项目整体规划、资金统筹使用”这样一个理念。其所需要的组成因素是:(1)在中央政府层次上,首先突出建设社会主义新农村的整体规划和项目实施重点与方向;其次突出中央涉农部门之间的分工合理,职责明确;最后需要财政支农资金的统一管理和监督使用。(2)在地方各级政府之间,需要贯彻中央精神,在资金上和项目上集中综合使用支农资金,确保社会主义新农村建设的顺利进行。

 

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