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美丽南方的美丽行动
—关于广西南宁农业综合开发田园综合体试点的调研报告

                      作者: 党立斌 侯巍巍 惠梦   来源:中国财经报

    为贯彻落实2017年中央一号文件的有关工作部署,糖果派对怎么控制你的在河北、山东等10个省份启动田园综合体建设试点。为了解试点工作进展情况,2017年11月,国家农发办调研小组赴广西壮族自治区南宁市西乡塘区“美丽南方”田园综合体项目(以下简称“美丽南方”)开展专题调研,中国财经报记者也一同随行。调研小组先后赴6个村庄,5个项目点,3个合作社和产业化龙头企业进行实地调研,并与地方政府、财政部门及农民群众进行交流座谈。有关调研情况如下:  

    一、基本情况  

   (一)美丽南方属于都市近郊型田园综合体,区位优势突出。美丽南方田园综合体是国家农业综合开发2017年开展试点的10个项目中,唯一一个地处大都市郊区的项目,区位优势明显,农业基础较强,文化底蕴深厚,开展试点对于探索都市近郊型田园综合体建设模式具有积极意义。美丽南方所在的西乡塘区是典型的农业生产大区,下辖3个镇10个街道办事处,总面积1298平方公里,农村面积占69%。试点区域规划面积70平方公里(合10.5万亩),其中耕地面积6.2万亩,农业人口5.6万人,按照南宁市总体规划,该区主要承担生态涵养和农业发展功能。美丽南方人文资源丰富,所在区域是珠江流域西江黄金水道重要节点,民族文化资源和传统农耕文化资源深厚,通过大力推进“农业+文创+旅游+康养”等新模式新业态,忠良村已获得中国乡村旅游模范村、最美休闲乡村、美丽宜居村庄等多项荣誉。同时,科教文化优势明显,依托当地高校和科研院所,规划建设广西农业科技园区、农业博士科研工作站,打造面向东盟的现代农业展示交流平台。截止目前,规划区内已入驻企业60多家,各级财政累计投入近8亿元,吸引社会资本投入18亿元,建成优质蔬菜种植、龟鳖养殖加工生产、葡萄种植及葡萄酒生产、青瓦房民俗风情古村落体验等试点示范项目48个。  

   (二)围绕建设六大体系,工作推进扎实有效。美丽南方围绕田园综合体要求的农业生产、农业产业、农业经营、乡村生态、公共服务和运行管理“六大体系”,统筹实施规划、落实全域开发,推动区域内农业农村经济和乡村治理协调发展,体现出产业兴旺、生态良好、生态宜居的良好态势。加强基础设施建设和公共服务体系支撑,投资1.9亿元完善综合体内水利、道路、供排水等基础设施,新建、改扩建道路46公里;投资1000万元新建美丽南方自来水厂;投资1600万元新建35千伏变电站1座,并对原有电力系统升级改造;投资1.7亿元改善水域、山地和乡村生态,重点实施灌溉、水体连通、水环境治理、生态廊道建设等工程,农村污水处理覆盖率达80%以上;大力发展“渔业-畜牧-沼气-水果”、“养鱼-蔬菜共生”等生态循环农业。此外,还新建民宿、公共图书馆、耕读书院、社区医院等项目,努力提升公共服务质量。    

   (三)坚持姓农为农宗旨不动摇,大力推进现代农业建设。美丽南方虽然位于都市近郊,土地开发的商业价值比较高,但当地政府坚持初心、不忘宗旨,以政策引导和规划管控为手段,以涉农产业发展为支撑,坚持美丽南方姓农为农宗旨不动摇。一是坚持农业为区域优势主导产业,大力推进高标准农田建设,依托南宁市城市发展总体规划,坚守耕地红线,毫不动摇建设现代农业产业体系和经营体系。试点安排的农发资金中,投资1.67亿元建设5.8万亩高标准农田,占财政资金的70%以上;整合各渠道资金打造蔬菜高产高效基地1万亩、特色水果花卉基地1.3万亩、特色养殖将达2.3万吨/年。二是在建设项目的同时,探索建立农民参与、农民共建、农民受益的新机制。据当地政府领导介绍,由于试点项目所在区域农业生产条件较好,现代农业比较效益较高,农户采取“稻-稻-菜”模式开展经营,每亩地收入达5、6000元以上,农业生产经营效益高带动当地土地流转价格在每亩2000元以上。三是在农民利益分享机制上,大力推广“公司+合作社+家庭农场+农户”的发展模式,提升农业经营的专业化、组织化水平;通过流转土地、务工、基础设施入股等方式,推进农民从单一收入到“土地流转租金+务工收入+参股分红”多元化收入。  

   (四)高标准谋划“美丽方案”,机制创新增添发展新动能。美丽南方发展势头好、建设步伐快,关键在于当地政府在机制创新上下功夫,人才和资金等要素集聚作用日益凸显,为试点项目的良性可持续发展不断注入新动能。一是在政府管理机制上,切实落实项目法人制,由国有平台公司对公共设施进行管理、运营和维护,强力推进项目建设。2017年仅用100天就建成环保博物馆并对外开放,创造了“美丽速度”;试点开展村屯物业化服务,将乡村治理与社区管理、公共服务、物业服务在一个平台上有效整合,节约了行政资源,提高了群众的获得感,打造了“美丽服务”;政府用规划管控调度项目摆布和资源分配,统一进行美丽南方品牌管理和标准体系建设,形成优质商品、优秀服务、优势资源供应矩阵,构建了“美丽品牌”。二是完善多元化投融资模式,综合运用先建后补、贴息、以奖代补、风险补偿金等形式,撬动社会资本投入建设;与广西投融资集团、广西农业信贷担保公司等合作成立农业产业担保基金,预计可为超过30家农业企业和550户农户筹集资金3亿元以上。三是促进一二三产业融合发展,按照一轴”“两翼”“三带”“八区”空间布局,打造精品农业体验、自然风光体验、特色养殖、循环农业、传统村落保护等多个功能板块。预计到2019年,农村居民人均纯收入年均增长15%以上,高出南宁市平均水平。  

   (五)地方政府积极性充分调动,农发机构有为有位。2017年田园综合体相关政策发布以来,广西各级农业综合开发机构按照中央一号文件及财政部、国家农发办试点工作要求精神,创造性地开展工作,形成了地方政府高度重视,农发机构有为有位的生动局面。试点项目建设周期长、主体多、投资大,不能单纯依赖财政资金,地方政府以试点为契机,紧扣项目建设属性和融资需求特点,采取统筹整合财政资金、带动吸引社会资金、撬动聚集金融资金、鼓励引导自筹资金等多种方式筹集建设资金,在融资模式创新上亮点纷呈。南宁市政府领导召开专题办公会,要求13个政府部门采取果断措施调整各渠道财政资金安排方案,每个部门至少在“美丽南方”安排1个项目。积极与政策性农业信贷担保公司洽商,探索采取“政策性担保+金融机构”方式加大对建设主体的贷款担保力度。在前期工作基础上,广西党委政府已明确,由党委农办与农发办联合负责指导全区田园综合体试点工作,研究支持田园综合体试点的方案和具体政策,丰富拓展了农发机构的工作职能,真正实现了有为有位。  

    二、值得注意的情况和问题  

    调研中,我们也发现了一些值得重视的情况和问题,需要在试点工作持续推进中不断研究解决。  

    一是优势龙头企业对产业发展带动作用还没有充分发挥。从美丽南方目前的实际情况来看,一产发展基础好、潜力大,高标准农田建设,名优水果种植,优势特色养殖发展态势良好;三产主体多、动能足,新型经营主体的聚集效应正在逐步显现,新产业、新业态层出不穷,第三产业发展对农业的反哺和带动作用显著。相对来讲,由于现有产业化企业规模偏小,对于二产发展的带动作用还不够充分,缺乏对产业升级发展的支撑,“承上启下”“接一联三”的产业链条还不够完备。  

    二是项目布局广、建设节奏快,需要注意防范债务风险。目前,美丽南方各类基础设施建设已全面铺开,公共服务设施和能力建设投入大、周期长,对于政府财政资金、新型经营主体自筹资金、金融机构融资等方面的需求比较大,按照规划,除农业综合开发支持试点的财政资金外,三年建设期内规划整合各级财政资金和撬动社会资金18.5亿元。要根据规划和财力可能,把握好建设节奏和实施步伐,避免政府和企业债务风险,确保建得成、用得好。  

    三是加强后期运营机制建设,争取一张蓝图绘到底。试点项目“三分建设、七分运营”,试点方案涉及的建设主体、运营主体和管护主体较多,建设资金和运营管护资金渠道不同,如何合理区分公共服务与市场供给的边界,科学划分财政投入保障与自主运营发展的关系,对于试点项目长期可持续运营意义重大。政府要切实履行公共服务职责,切实保障基本公共服务投入,同时也要避免政府大包大揽带来的支出风险。要认真研究项目建成后的运营管护机制,确保工程建设与运营机制同步设计、同步建设,避免试点建设期满后出现政府投资和公共服务的“断崖式”下跌。  

    三、有关政策建议  

    党的十九大提出了“实施乡村振兴战略”的要求,田园综合体要求生产、生活、生态同步发展,与党的十九大相关要求高度契合,是农业综合开发落实中央三农工作的重要抓手。农业综合开发应以钉钉子精神,持续发力、攻坚克难,抓好试点工作落实,为乡村振兴探索新模式、积累新经验。  

   (一)注重培育壮大优势龙头企业,推动一二三产业融合发展。产业兴旺发达是田园综合体持续健康发展的内生动力,是农民群众分享发展成果的坚实基础,是评价试点工作成效的重要标准。从实际工作来看,一产升级、二产壮大、三产融合,既需要投入先进生产要素,也需要提高现有资源配置效率,提高生产要素产出率和资本回报率,吸引更多人才和资本投入农村农业发展。田园综合体建设要遵循市场规律,尊重农民主体地位,因地制宜选择发展方式,聚焦优势产业,加强政策扶持引导,注重从空间布局、要素投入、产业体系发展等角度,培育和壮大优势龙头企业,补齐产业短板,升级产业形态,推动一二三产业融合发展。  

   (二)处理好点和面之间的关系,发挥产业主体竞争发展的协同效应。美丽南方是按照全域开发的理念推动田园综合体建设,规划区域内各种类型、各种规模的产业主体星罗棋布,政府要做好总体规划编制和落实,妥善处理好产业主体集聚发展与错位竞争的关系,既要注意发挥产业聚集产生的强大吸引力,形成共振效应,推动产业竞争性升级,也要防止出现一哄而上、小而全的现象,避免低水平建设和同质化竞争。要合理把握政府与市场的边界,发挥市场在资源配置中的决定性作用,财政资金主要用于公益性和外部性比较强的领域,支持市场做不了、做不好的领域,避免“伯乐相马”导致的市场挤出效应。  

   (三)加强政策理论研究和模式提炼,不断完善田园综合体建设政策体系。田园综合体是一个新生事物,需要在实践中不断深化认识,建议进一步加强对田园综合体理论研究,提高工作站位和视野,从城市化进程、乡村振兴战略、统筹城乡发展等角度,对建设路径和运行机制等加深理解和认识。积极借助外部智库和专家团队,针对不同资源禀赋、不同地理区位、不同发展理念的田园综合体,加强典型模式研究和经验提炼,给予有针对性的指导和支持。鼓励地方因地制宜探索田园综合体的建设模式和建设重点,对于基础条件较好的试点,着重完善体制机制,探索乡村振兴模式和路径,提高产业竞争力和可持续发展能力;对有一定产业基础,但产业融合发展不足的试点,着重补齐产业短板,推动一二三产业融合发展,通过产业融合发展带动生产生活生态建设;对于偏远地区或者贫困地区的试点,着重破解农民增产增收瓶颈,扩大收入来源渠道,构建农民利益分享机制。  

   (四)发挥财政资金撬动作用,探索政策性担保机构支持田园综合体试点项目。投入不足是制约一二三产业融合发展的重要因素,田园综合体试点可以在投融资模式方面进行积极探索。从实际工作来看,新型农业经营主体账务规范程度相对较低,抵押物数量有限,向银行等金融机构申请贷款比较困难;政府投资或者补助的农业项目,由于承贷主体的资质或者抵押物等问题,也不同程度存在着融资困难。建议依托试点平台,充分发挥财政资金在财务补助和政策性增信两方面作用,深入研究“财政+政策性担保+商业性金融机构”的业务模式,对于符合条件、具备前景的项目,采用政策性增信方式提高经营主体的贷款可得性,通过配套财政贴息或者补助政策提供一定的财务性支持,用综合性方案支持试点方案中各类基础设施类和产业发展类项目。

 

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